郑玮 | 民事诉讼制度大变局：再审制度再改革

编者按：2008年再审制度改革，是通过个案的再审审理，充分体现最高人民法院与地方各级法院之间的审判监督关系。而2021年的再审制度再改革，则是在最高人民法院和地方高院之间，通过再审审查权的再分配，调整不同级别法院的职能定位。

作者 | 郑玮 北京象星律师事务所

来源| Trialday升堂

01

再审制度的前世今生

2008年民事诉讼法的修改（发文日期2007年10月28日，施行日期2008年04月01日，故称2008年修改），大范围修改了“第十六章审判监督程序”，对申诉复查程序进行诉权化改造，建立了以“再审审查+再审审理”为基本构架的新的审监程序。

其中最值得注意的是，1991年《民诉法》第一百七十八条规定，当事人对生效裁判认为有错误的，“可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审”，而在2008年《民诉法》的该条直接改为“可以向上一级人民法院申请再审”，去掉了向原审法院的申请再审途径。这一调整，也被实务界称为，在“二审终审制”的原则下进行了“准三审”的制度调整。

在“再审上提一级”的背景下，再加之申请再审不收取诉讼费用，大量的二审败诉一方都会将申请再审作为常规操作之一。由此，出现了高级法院、最高法院申请再审案件数量的激增。最高法院也为此改组了立案庭组织结构，增设立案二庭专门处理各类向最高法院申请再审案件的审查，在此按下不表。

此后，最高人民法院又陆续出台《最高人民法院关于民事申请再审案件受理审查工作细则（试行）》（法[2008]122号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》（法释[2008]14号）、 《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》（法发[2009]26号）以及《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》（法[2011]159号）。2012年民事诉讼法再次修订后，最高人民法院又出台了《全国法院民事再审审查工作座谈会纪要》（法办[2013]36号）、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（法释[2015]5号）。这些文件均是对再审审查审理规则的细化，进一步强化了上级法院对下级法院生效裁判的监督，并且逐步明确审查标准。

根据笔者代理高级高院和最高法院再审案件的些许经历，再审的上提一级审理，在两大方面确实对当事人颇有裨益：一是对于存在地方保护的审理不公案件，如地方企业与央企之间的案件，最高法院能够较好平衡各方势力；二是对于部分法律适用问题，特别是具有法律解释空间或者交易模式创新的领域，最高法院也更有勇气和权威作出突破性的认定。因此，在最高法院再审提审的案件中，不乏经典和值得学习的案例。

02

审级下调与巡回法院对再审制度的影响

由于我国经济发展的地域不均衡，在司法领域最为明显的体现就是各地区的一审案件审级标准不同。

在2008年，北上广部分中院的管辖标的下限为5000万元，但在部分西部省份中院的管辖标的下限仅为100万元、80万元甚至50万元。而这百倍的差距，最后都有可能汇集到最高法院再审案件的范畴中。也就是说，作为最高审判机关的最高人民法院所处理的再审案件，可能是全国各级法院中类型、标的最为庞杂的。

人人都能上京告御状，是一个听起来很美，但处理起来很费劲的事。如果各位曾经来北京最高人民法院申诉立案大厅来递交过再审申请就会知道，那是何等杂乱的场面，从西服革履的执业律师，到上访群众，再到截访的各地人员，有序但却荒诞，很难想象这是最高人民法院的对外窗口，也想见这是把这个大厅安排在距离天安门畔本部十公里外的南四环边的原因所在。

而在历年历次的审级调整之后，全国各地中级、高级法院的级别管辖标准已然统一，绝绝大多数案件的一审被固定在了基层法院，已经在很大程度上减少了最高人民法院二审和再审的可能性，毕竟标的额5亿元的案件，也不是那么好找的。

而另一个让东交民巷27号门可罗雀的原因，是从2015年起逐步设立的六大巡回法院。《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定

》第三条明确，巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的，对高级人民法院作出的已经发生法律效力的行政或者民商事判决、裁定、调解书申请再审的案件；第七条规定，“当事人对巡回区内高级人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定申请再审或者申诉的，应当向巡回法庭提交再审申请书、申诉书等材料。”

巡回法庭设立的初衷，自然是为了推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，但在实际运行过程中，却也实际出现了各巡回法庭裁判标准不统一、工作习惯不同等问题；更有甚者，原本在本部集中审查时，代理人还能通过相应渠道联系到承办人，而部分巡回法院一律只对当事人告知书记员联系方式，连法官助理都无法联系沟通，更遑论主审法官。再审案件更多的沦为纯书面审查案件，再审实际纠错效果难免有所折扣。于是，向最高法院申请再审，变成了当事人不肯放弃、律师觉得鸡肋、法院不愿处理的尴尬案子。

03

最高法院与地方高院的再审审查权再分配

最高法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第一条中，对于高级法院和最高法院的职能定位描述，值得细品：”在实现审判重心进一步下沉的同时，推动将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理“，“高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。”

《实施办法》第四部分对再审程序的调整，地方高院需要承担（1）不服中院二审裁判案件的再审审查；（2）不服本院二审裁判案件的再审审查。再审审查下放的硬币另一面，是最高法院大大提高了本院再审审查和提审的标准。向最高人民法院申请再审，需要符合以下标准：

（1）在再审申请书中声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议；

（2）载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据；

（3）或者原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。

除此之外，其他案件都需要交由高级法院进行审查。

在再审制度本身调整不大的情况下，随着案件基数的增长，再审案件数量也会水涨船高。结合审级调整和上面的行文不难看出，本次再审改革的方向是，最高人民法院上升为指导性“法律审”法院，而地方各省高院将定位为“再审法院”。小编曾经写过两篇《你的案子能归最高人民法院一审么？》，本来审级调整后想写一篇《你的案子能归最高人民法院二审么？》，看来真正应该写的是《你的案子能归最高人民法院再审么？》

关于再审审查权的再分配，在最高法院《<关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法>的理解与适用》一文中，指出“作出上述调整的主要考虑是：党的十八大以来，随着新型审判权力运行机制更加成熟定型，'三个规定'铁律逐步发力生威，高级人民法院的再审纠错能力有显著提升。对于因《民事诉讼法》第两百条、《行政诉讼法》第九十一条规定的涉及事实认定、证据采信、诉讼程序、贪赃枉法方面的事由申请再审的案件，由原审高级人民法院另行组成合议庭审查，不存在'自审自纠'风险，也更有利于发挥高级人民法院熟悉辖区情况、便于查证事实、统筹协调各方、实质化解纠纷的优势。”

小编对这个观点表示忧心。诚然，司法改革和司法廉政建设取得了初步成效，但基于众所周知的理由，地方司法中存在的痼疾也非一时一日可以根除。“三个规定”虽然颁布于2015年，但最高人民法院党组2021年1月印发《关于进一步强化日常监督管理、严格执行防止干预司法“三个规定”的意见》，可见“三个规定”全面发力生威尚需时日，而在年内就将大量再审审查案件下放至地方高院，略显着急了。况且，即使排除司法腐败问题，同一法院另行组成合议庭进行“自审自纠”，尚需要合议庭足够强的独立性，面临的内部压力远远大过于上级法院的改判。

《实施办法》作为方向性的文件无可厚非，但作为立即在较大范围内实施的具体规范，事关当事人的重大利益和权益，颇值得在实践中再做检验。

04

再审再改革的后遗症

1.尴尬的巡回法庭

从《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第三条的受案范围可以看出，巡回法庭成立的主要目的之一就是分流本部的再审审查案件。但在《实施办法》对于最高人民法院提审案件的要求，又是具有“普遍”法律适用指导意义，或者最高法院或高院三年内同类案件存在重大法律适用分歧（大概率是最高法院不同巡回法庭之间的分歧），考虑到巡回法庭的地域属性，此类案件显然也不适合由单独的巡回法庭进行审理。那么，巡回法庭是不是就略显尴尬了呢？

当然，小编认为，大概率的巡回法庭还是会直接审理辖区内的再审审查和高院申请提审案件。但六巡作出的再审判决中的法律适用意见，到了一巡辖区确实未必具有指导意义。而关联上最高法院其他文件，《实施意见》第十八、十九条规定的“跨审判机构的五人以上合议庭”、“跨审判机构的专业法官会议”，将来会承担较为具体的统一法律适用的指导工作。那么，巡回法庭除了解决编制之外，是不是就更尴尬了呢？

毕竟，我国的最高人民法院巡回法庭是最高人民法院的一部分，其判决即为最高人民法院判决，无法再进行向上级别的上诉或申诉，不同于美国联邦法院巡回法庭作为上诉法院的地位。展开脑洞再想一想的话，也许，巡回法庭最终会从最高人民法院分离出来，独立成为一级法院。当然这种“大不韪”的想法，目前也就只能停留在脑洞层面上。

2.“没必要”的报请提审

最有意思的是，第十五条规定，高级法院审查后认为需要由最高人民法院审理的，经审委会讨论后可以报请最高人民法院了；但最高人民法院收到后，认为有必要的裁定提审，而认为没有必要的，不予提审。读到这条时，小编仿佛看到了童漠男脱口秀里段子，最高法院对高级法院审委会说，“没必要~AKA NO NEED~”。

收回玩笑，纵览民诉法中关于“必要”的表述共有8处，民诉法司法解释中共有27处，均是以“有必要”作为更为严格程序要求的前提。因此，必要性是转入民事诉讼进阶程序的前提条件，而不会在表述上将“没有必要”作为反向的前提。这不仅仅是个立法语言的问题，也涉及逻辑问题，“有必要”和“没有必要”是否构成了完整的逻辑周延，其中是不是还会有“没那么必要”的模糊地带。毕竟，必要是个相对主观的判断，不知道将来最高人民法院的专业法官会议上，大家会对“是不是必要”怎么争论。

而作为一个严肃的诉讼程序，对于“没有必要、不予提审”的后续程序也缺乏规定。一个高院认为需要最高法院审理、但最高法院认为没必要自己审理的案件，高院似乎也没什么道理自己再拿回来再审审理。那么这类案件很可能落入一个制度的缺陷缝隙中，即没有法院会对这个很可能错误的案件进行再审审理。那岂不是对当事人权益的严重损害？

在《实施办法》后附的文书样式中，在对报请提审的批复中，仅批复“不同意……一案由我院提审”，不妨再加一句直接交由高级法院再审审理。

3.事实审和法律审能否如此分开

作为一名诉讼律师，对《实施办法》争议最大的，应该是严格区分事实认定错误和法律适用错误，并且将事实认定错误排除出最高法院再审审查的范围。从中看出的价值取向是，最高人民法院不愿审理事实争议，只愿审理法律适用争议。

但在实务中，事实争议和法律适用争议是一对伴生关系，有很多案件的法律适用问题的表现形式，恰恰是对证据采信与否、证据摘录和取舍情况、法律关系的总结、事实的性质认定上，而体现在判决书中的便是，在“本院查明”部分夹叙夹议，将部分法律适用问题混杂进事实查明中。而在实践中，大量二审案件、乃至部分一审案件在判项之前的判决依据中，仅有诉讼法程序性条文，并不总结实体法律依据，也可见一斑。

在《实施办法》的理解与适用中，最高法院说明，“关于哪些情形属于‘法律适用确有错误’，《最高人民法院〈关于适用中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号，以下简称《民诉法司法解释》）第三百九十条已作明确”。固然，司法解释有了明确的规定，但在再审实务中，再审审查法院依据民诉法解释第三百九十条分析论述法律适用错误恐怕凤毛麟角。

单纯要求再审申请人声明“对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议”，恐怕在程序上尚不周延：

当事人如果作出了上述声明，而案件被最高人民法院提审后，当事人旋即又提出其他事实争议的理由，最高人民法院当继续审理？指令高院审理？基于允诺禁反言而致事实问题与不顾？

若申请一方当事人作出声明，被申请一方会否为了避免案件被提审，而径自提出原审的事实瑕疵，从而阻断案件被最高人民法院审查并提审的可能性？

……如果不限篇幅，估计小编就这一点就能想出10个“歪招”来，每一个，似乎在现行框架下并没有明确解决方案。

05

对“再审再改革”，再多说几句

得益于2008年的再审改革，小编执业生涯大部分时间都与再审案件相伴。在2012年民诉法司法解释征求意见阶段，小编也有幸作为律师代表参与了最高人民法院向全国律协的征求意见过程。小编深知诉讼程序的变化，牵一发动全身，一字一句都有可能影响法院工作、律师业务和当事人合法权益。

正因为此，此次再审制度再改革，是以经全国人大常委会授权最高人民法院的改革试点为形式，对现行有效的民诉法再审进行根本性修改，其目的自不必赘述，但手段和效果的衡量标准犹未可知。尚需实际操作后，不断调整姿势，来适应不断变化的经济社会环境和改革的需要。不可急于一日之功，也不能寄希望于一人之力。

在司法改革的过程中，律师和法院都不能置身事外。道阻且长，任重道远，你我皆然。

-END-

责任编辑 | 李妍靓

审核人员 | 张文硕

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